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“의회중심주의가 민주주의 더 가깝다”

기사승인 2017.08.20  22:58:04

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- [사회교양특강] 박상훈 정치발전소 학교장
주제 ① 헌법을 통한 정치의 이해

박상훈 정치발전소 학교장이 세명대 저널리즘스쿨대학원 [사회교양특강] 두 번째 강사로 나섰다. 박 학교장은 강의에 앞서 학생들을 네 개의 토론조로 나눴다. 소수가 모여 의견을 주고받는 과정에서 ‘좋은 질문’이 나온다는 ‘정당주의자’다운 생각이다. 미리 읽어온 강의 자료를 바탕으로 학생들은 조별 토론을 거쳐 질문을 만들었다. 이후 학생들은 ‘헌법을 통한 정치의 이해’라는 주제로 박 학교장과 문답을 주고받았다.

   
▲ 박상훈 정치발전소 학교장이 세명대 저널리즘스쿨에서 강의를 하고 있다. ⓒ 손준수

헌법은 늘 새롭게 조명되고 해석돼야

1조 조은비 학생이 “87년 헌법이 그에 맞는 영혼 정신을 갖기 시작했다고 보는데 세부적 근거가 궁금하다”고 운을 뗐다. 박 학교장은 적법한 과정과 정당한 절차를 거쳐 국민투표로 마무리된 87년 헌법은 ‘민주헌법’이라며 그간 헌법이 개정되지 못한 것은 바로 ‘절차적 정당성’ 때문이라고 했다. 이어서 그는 “하지만 지난 30년 동안 헌법에 대한 사회적 논의와 관심은 부족했다”고 말했다.
 
“민주주의 헌법은 ‘시민의 것’이 돼야 하는데, 우리는 지금껏 헌법을 몸 가까이 붙여 본 적이 없습니다. 하지만 이번 촛불집회를 경험하면서 이 문제를 ‘어떻게 권위 있는 결정으로 끝내야 하지’라는 의식 때문에 헌법에 관심을 갖기 시작한 겁니다. 30년 만에 헌법이 시민의 것으로 변화하기 시작한 거죠.”

같은 조 박진우 학생이 “헌법을 오히려 자의적으로 해석하지 못하게 하는 게 맞지 않냐”고 반문했다. 박 학교장은 헌법해석이 고정되는 것은 민주주의가 아니라는 뜻과 같다고 했다. 30년 전 시민 다수가 뽑은 결정에 우리가 구속돼야 할 이유는 없다는 것이다. 헌법의 내용은 불완전하기 때문에 당시 결정에 참여하지 않았던 시민도 그 헌법을 준수할지를 얼마든지 토론할 수 있다고 덧붙였다.

“우리가 지금 개헌 얘기를 하는 건 바꿀 수 있다는 겁니다. 헌법의 근본은 해석헌법이어야 합니다. 좋은 헌법은 낡은 헌법인데, 낡은 헌법은 안 맞죠. 사회와 환경은 계속 변하는데 그때마다 헌법을 다시 쓰진 않습니다. 헌법은 늘 새롭게 조명되고, 해석되고, 필요하다면 자유롭게 바꿔도 좋은, 인간들이 만든 인위적인 문서입니다.”

   
▲ 강의를 하는 박상훈 학교장. ⓒ 손준수

‘개헌의 정치’는 없고 ‘개헌론의 정치’만 무성

2조 신혜연 학생이 “개헌 주장 이전에 당론이 확립돼야 한다고 했는데 한국의 정당들은 왜 당론을 구체적으로 정하지 못하느냐”고 물었다. 박 학교장은 게으르고 무책임하기 때문이라고 잘라 말했다. 헌법처럼 중요한 문제에 대해 명확한 당의 입장이 없다는 건 큰 문제라는 것이다.

“정당이 하는 일은 시민의 의사를 조직하는 일입니다. 시민들이 그 일을 스스로 할 수 없기 때문에 시민들을 대신해서 중대 문제를 시민들이 토론할 수 있도록 안건을 제시해 주는 것이 정당의 역할입니다. 그걸 안 하고 있는 거죠.”

그는 현재 이뤄지는 개헌 논의의 두 가지 성격을 언급했다. 첫째는 실제 헌법 내용의 문제를 논의하는 ‘개헌의 정치’, 둘째는 개헌에 관한 의견 개진을 통해 전략적으로 자신의 정치적 이득을 추구하려는 ‘개헌론의 정치’다.

“지난 30년 간 개헌을 말하는 정치가들은 없던 적이 없어요. 늘 개헌론을 통해 본인의 정치적 욕구를 실현하려고 했습니다. 그러나 ‘왜 우리의 헌법이 문제인가, 바꿔야 될 것이 무엇인가’ 모여 있는 게 없어요. ‘개헌론의 정치’만 있었지 실제 한 사회 구성원들의 생활과 정치적 삶을 규율하는 개헌 자체에 대한 토론, ‘개헌의 정치’는 사실 부재했습니다.”

이어서 3조 황두현 학생은 “정당들이 정책을 내부에서 논의하고 시민의 선택을 받아야 한다고 말했는데 먼저 시민의 목소리가 정당에 반영되도록 하는 게 순서가 아닌가”라 물으며 스위스의 시민발의 제도를 예로 들었다.

박 학교장은 국민발의, 국민투표는 사실상 위에서 아래로 내려가는 것이라고 답했다. 시민들이 당면한 결정의 중요성과 선택할 수 있는 대안이 무엇인지 주어져 있지 않은 상태에서 의견을 무작정 물어본다는 건 ‘동원’한다는 뜻과 같기 때문이다.

“현대 민주주의에는 이전과 달리 독립된 대규모 예산과 권한을 가진 정부조직이 있습니다. 그 안에서 민주주의를 하는 거죠. 위에서부터 국민투표를 공포하고 ‘제안을 해주세요’라고 하면 밑에서 올라온 것 같지만, 실은 위에서 내려가는 측면이 더 강하잖아요. 스위스의 국민제안, 국민발안을 정치학에서는 ‘유사 권위주의’라고 부르는 건 그런 이유예요.”

   
▲ 저널리즘스쿨 학생들이 조별 토론을 하고 있다. ⓒ 손준수

‘권력구조’에만 쏠린 ‘개헌 논의’

4조 기민도 학생은 “개헌 당론의 범위나 구체성은 정당이 어느 정도까지 추구해야 하는 것이냐”고 물었다. 박 학교장은 “다 해야 한다, 할 수 있는 안이 제한되면 민주주의가 아니다”라고 답했다.

“민주주의의 조건 중 하나는 의제(agenda)에 관한 최종적 권한(the last say)이 열려있어야 하는 것입니다. 개헌을 둘러싼 시민 논의 범위는 모두 열려있어야 해요. 현재는 대통령의 권한과 관련된 것만 논쟁이 되는데, 만약 개헌이 논의된다면 기본권 논의부터 시작해서 세부적인 것이 모두 논의돼야 합니다.”

박 학교장은 현재 개헌 논의가 권력 구조에만 치중돼 있음을 지적했다. 개헌 논의는 우리가 ‘어떤 걸 어떤 방법으로 어떻게 토론해서 어떻게 결정할지’ 다 열려 있을 때 가치가 있다고 덧붙였다.

다시 1조로 돌아가 박진우 학생이 “입헌주의와 헌정주의의 차이를 사람들이 더 잘 알려면 어떻게 해야 하느냐”고 질문했다.

박 학교장은 “영어로는 둘 다 ‘constitutionalism’인데, 번역하는 문제가 늘 고통스럽다”고 답했다. 이어 “각자가 이 내용을 정확히 이해하고 우리말에 가깝게, 의미에 가깝게, 어떤 게 더 좋은지 생각해봐야 한다”며 어느 용어를 쓰든 ‘자각적으로’ 쓸 것을 당부했다.

“입헌주의라고 하는 것은, 정치 행위의 근거를 기본권에 두어야 한다는 뜻이에요. 입헌주의를 헌법에 근거를 둬야 한다는 것은 절반만 맞고 절반은 애매합니다. ‘헌법은 기본권이다. 기본권이 헌법의 핵심이다. 기본권에 근거를 두고 현실정치가 움직여야 한다.’ 이런 것을 입헌주의라고 부릅니다.”

   
▲ 정당정치의 중요성을 강조하는 박상훈 정치발전소 학교장 ⓒ 손준수

이어 박 학교장은 기본권에 근거를 두고 정치체제가 운영돼야 한다는 개념이 ‘constitutionalism’ 인데, 이것을 ‘헌정주의’라고 부르면 마치 헌법이 정치를 지배해야 된다는 것처럼 들린다고 덧붙였다. 국회에 가면 헌정관, 헌정기념관이 있는데 제헌의회 때 사람들은 엄밀히 말하면 민주주의자가 아닌 경우가 많다며 “헌정적이라고 하면 어딘지 모르게 권위주의적 냄새가 난다”고도 했다.

‘정당정치’에도 좋은 ‘의회중심제’

2조 신혜연 학생은 “우리 조는 정당정치를 확립하는 게 헌법의 목적이라고 해석했는데, 그렇다면 의회중심제로 개헌하는 게 더 유리하지 않냐”고 했다. 박 학교장은 헌법의 목적이 정당정치를 구현하는 건 아니지만 현대 민주주의가 중시하는 한 수단으로 ‘정당정치’가 중요하다고 말했다. 덧붙여 자신과 같은 ‘민주주의관’을 갖고 있는 경우 대개 ‘의회중심제’가 민주주의에 더 가깝다고 해석한다고 말했다. 의회중심제가 정당 발전에 우호적인 환경을 제공해주기 때문이다.

이에 신혜연 학생은 “그런데 현실적으로는 ‘의회중심제 어렵다, 부정적이다’라고 말하는 것 같다”고 지적했다. 박 학교장은 의회중심제 선호를 분명히 밝혔지만 “선호한다고 해서 현실이 될 순 없다”고 했다. 현실과 의견 사이에는 실제 그런 변화가 가능한 긴 이행과정이 필요하기 때문이다.

“그간 어떤 여론조사를 해도 의회중심제는 선호가 낮았어요. 박정희 전 대통령이 제2공화국의 부정적 실패를 강조해 ‘나쁜 제도’라는 정치교육이 됐기 때문이에요. 그러나 탄핵을 통해 입법부 역할에 사람들이 관심을 갖기 시작했습니다. 의회중심제로 변화를 모색해볼 만한, 심리적 조건이 성숙해가고 있다고 봅니다.”

1조 박찬이 학생은 “제왕적 대통령제에서 개헌이 용이하다는 주장에 대해 어떻게 생각하는지”라고 물었다. 먼저 박 학교장은 ‘제왕적 대통령제’라는 건 일종의 어떤 현상을 가리키기 위해서 만든 개념이지 제왕적 대통령제라고 하는 건 없다고 말했다. 그는 “미국이 옛날에는 백악관 예산과 사람이 그렇게 많지 않았다”며 “미국 백악관이 커진 것은 30년대 대공황과 2차 세계대전을 겪으면서부터”라고 말했다. 그러다 보니 어느 날 사람들이 ‘백악관이 왜 저렇게 커야 하지?’ ‘저 제도는 도대체 어디서 무슨 근거로 만들어지게 됐지?’ 하면서 만들어진 말이 제왕적 대통령제라는 것이다.

“제왕적 대통령제를 완화하는 여러 방법 가운데 하나가 대통령 권한을 줄이는 겁니다. 핵심은 인사권이에요. 의회도 힘이 센데, 대통령이 갖는 건 인사권이죠. 의회는 대통령을 견제하는 힘이 굉장히 강해지고 있어요. 대통령은 인사권을 중심으로 자기 사람과 일종의 부패할 수 있는 여지가 커지고 있습니다. 이 둘 사이를 어떻게 손볼 거냐, 이것이 우리가 생각해야 할 점입니다.”

   
▲ 박상훈 학교장의 저서 <정당의 발견> ⓒ후마니타스

3조 황두현 학생은 “의회중심제로 움직이면 행정부가 더 잘된다고 말하는데, 실질적으로 국민 지지도 자체가 의회를 제일 불신하는 게 현실”이라고 지적했다. 그는 이어 “청와대의 정책 방향을 훨씬 더 믿고 투표하는데 국민의 신뢰가 없는 의회가 조직한다고 하면 훨씬 더 큰 반발에 부딪힐 수 있는 것 아니냐”고 물었다.

박 학교장은 “의회가 아니고 민주주의는 ‘정당’이어야 한다”며 “의회는 민주주의 이전에 있었던 제도를 가리키는 것”이라고 말했다. 이어 ”정당이라고 하는 공통의 목표와 가치, 지향을 하는 정책의 팀, 정부가 될 팀들이 움직일 때 그것을 보고 민주주의라 부른다”고 덧붙였다.

“대통령제는 행정부와 입법부가 분리된 걸 대통령제라 부르잖아요. 대통령을 뽑는 건, 행정부의 수반을 뽑는 겁니다. 입법부는 별도로 주권을 행사하므로 따로 뽑고요. 이걸 분리모델이라 합니다. 의회중심제는 우리나라 상식에서는 힘이 약할 것 같은데, 입법부의 다수당이 행정부를 통할하는 융합모델이라고 부릅니다. 간단히 말하면, 다수 연합만 잘 굴러가면 행정부를 움직이기 쉬운 제도가 의회중심제입니다.”

인민주권의 중심, 입법부

박 학교장은 우리 정치를 부정적으로 비판하고 공격하고 정치가 가지고 있는 변화의 여지를 최소화하려는 관료, 재벌, 지식인, 언론의 문제도 지적했다. 민주주의의 대표는 정당성 있는 민중의 대표인 ‘입법부’인데 “민주적으로 그 사회의 자원분배에 영향을 미치는 것을 최소화하기를 바라는 사람들이 늘 정치를 공격한다”고 했다. 그는 “민주주의라면 입법부가 인민주권의 중심이라는 것이 받아들여져야 한다”며 “대개 민주주의 작동이 잘되는 나라 특징은 정치인들이 존경받는다”고 덧붙였다.

“아무리 부족해도, 민중의 대표로 뽑힌 사람들입니다. 입법부는 민중의 의지를, 시민들의 위임된 의지를, 행정 관료를 잘 관리하는 것, 운영하는 것, 지휘하는 것에서 힘을 발휘해야 하는 거지, 관료들처럼 일을 열심히 하는 게 입법부가 할 일은 아닙니다. 우리나라 여론조사에서 의회나 입법부에 대한 평가는 조금 재고해야 할 여지가 있다는 것을 생각해봤으면 좋겠습니다.”

   
▲ 대한민국 입법부인 국회의 모습. ⓒ 손준수

2조 신혜연 학생이 “한국에서는 정당이 오래가지 못한다, 대선후보 중심으로 이합집산 하므로 개헌을 해서 의회중심제로 바뀌지 않고서는 정당이 대통령을 대선 후보 중심으로 이합집산하는 게 반복될 테니, 결국 개헌이 필요하지 않은가”라고 물었다. 박 학교장은 “의회중심제가 잘 작동하려면 사실 정당이 먼저 발전해야 하는 부분이 있다”며 “의회중심제가 갖는 효과는 정당에 우호적인 환경을 만들어주는 면도 있지만, 그렇다고 정당의 발전을 의회중심제가 보장하진 않는다”고 답했다.

“정당 스스로가 좋아지려는 노력을 많이 해야 합니다. 국민경선제도는 민주주의가 전혀 아닌데, 우리는 민주주의라고 봅니다. 국민이 참여한다는 이유로. 이런 게 정당을 망가뜨리고 있는 겁니다. 국민경선은 누가 대통령이 될지 뽑는 일종의 엘리트 선발제도 밖에는 안 돼요. 정당 스스로 그런 것에 의존해서 정치하려는 이런 부분을 줄여야 합니다.”

또한, 박 학교장은 “지금 5개 정당 모두가, 지난 대선에 한 번도 나온 적이 없는 이상한 일이 벌어지고 있다”며 ‘책임정치’라는 게 불가능하다고 이야기했다. 그는 “책임정치를 하는 이유는 지난 5년간 각 정치세력에 대한 평가를 기반에 두고 그다음 미래를 구상하는 거다”라며 “정당이 이 상태로 의회중심제를 하기에 어려운 점이 있다”고 덧붙였다.

1조 조은비 학생은 “작년 사회통합실태조사 결과를 보면 국회의원이 청렴하다고 생각하는 국민의 비율이 8%”라며 “이런 상황에서 과연 타당하게 개헌 논의 과정을 거칠지 회의적”이라고 말했다. 그는 “개헌론에 얼마나 시민들 의견이 반영될 수 있을지도 의문”이라며 개헌의 시점을 어느 때로 보는지 물었다.

박 학교장은 “(개헌) 시점은 우리가 충분히, 이 정도면 됐다, 할 만큼 논의시간을 가져야 한다”며 “시간이 중요한 게 아니라 실제적 내용 검토가 충분히 이뤄지는 게 중요하다”고 답했다. 입법부 의원들 신뢰도와 관련해서는 “여론조사 가지고 말하기보다는 실체적으로 우리가 얘기를 해봤으면 좋겠다”고 말했다.

“실제 입법부가 어떻게 뽑히고 그들이 어떻게 일하고 실제 그들이 검은 권력과 뭐 어떻게 하는지에 대해 말하라면 그냥 어디서 주워들은 얘기를 하게 되지, 우리가 잘 알지 못해요. 그게 정 궁금하면 실체적인 조사를 해야지, 그것이 전제되지 않으면 그냥 흘러 다니는 시민 사회의 지배적인 이데올로기를 따라가는 것 밖에는 안 될 가능성이 큽니다.”

의회 특권을 줄이려면 ‘강력한 권력’ 줘야

4조 김평화 학생은 “우리가 입법부를 존중해야 한다고 말하는데 제대로 비판을 안 했기 때문에 정치가 이 꼴이 났다는 시각이 많다”며 “오히려 국회의원들은 너무 우러러보기 때문에 문제가 생기지 않았나 하는 생각이 든다”고 말했다. 이어 “국회의원들을 비판하지만 실제로 많은 특권을 누리고 있고 본인들 이익을 챙기는 일도 당연하게 이뤄지고 있다”며 “이런 상황에서 우리가 어떻게 그들을 조금 더 낫게 볼 수 있을지 궁금하다”고 했다. 박 학교장은 “제도의 문제가 아니라 제도를 운용하는, 또는 감시하는 문제가 있을 수 있다”며 이 두 가지를 구분해서 보는 게 필요하다고 답했다.

“국회의원 특권은 우리가 준 거예요. 특권이 있어야 개혁도 할 수 있고 변화도 할 수 있기 때문에 특권을 준 겁니다. 중요한 건 그 특권을 제대로 안 쓰는 겁니다. 우리나라 국회의원이 그렇게 특혜가 많다고 보기는 어려워요. 급여를 보면, 우리 국회의원 평균 8년 잘 못 하고  대부분 계속 교체되니 소득이 그렇게 높지는 않습니다. 다른 직업으로 옮겨갈 수도 없고요. 직업 자체가 실제로 누리고 있는 게 그렇게 크지 않다고 생각합니다.”

   
▲ 박상훈 학교장의 강의를 듣고 있는 세명대 저널리즘스쿨 학생들의 모습. ⓒ 손준수

오히려 박 학교장은 “정치 권력의 개인적 특권을 줄이려면, 권력의 힘을 아주 강력하게 줘야 한다”고 했다. 대표적 사례는 스웨덴이다. 그는 “스웨덴 정치 권력의 힘은 제일 세다”며 “그런데 개인의 특권은 가장 적다, 그게 좋은 사회다”라고 말했다. 권력을 세게 쓴다는 것은 그만큼 다른 권력과 싸워야 하기 때문이다.

이어 “행정 권력이나, 경제 권력, 언론 권력과 싸워야 하기 때문에 싸움 과정에서 본인의 개인적 특권이 줄게 돼 있다”며 “이런 것들이 서로 상호견제와 균형을 잘하게 될 때 개인부패도 줄게 되고, 그때 가면 특권 중 필요 없는 특권은 그때 줄여도 늦지 않다고 본다”고 덧붙였다.

마지막으로 1조 나혜인 학생이 “구체적인 예를 듣고 싶다”고 말했다. 박 학교장은 “스웨덴에는 일단 우리나라처럼 의원실에 보좌관이 없고 정당에 있다”며 “정당이 전체 입법과정을 조직적으로 지휘한다”고 말했다.

“예를 들어 정당이라고 하는 것은, ‘우리는 자본주의를 적절히 관리해서 공정한 사회를 만들겠다’고 한다면, 그걸 하는 데 엄청난 에너지가 필요해요. 이런 걸 정당이 조직하게 됩니다. 그러면 의원 개인은 오로지 강한 민주적 정치 권력을 결정하는 일을 하는 거예요. 이들이 실제 다루는 결정은 우리나라 입법부에서는 다룰 수 없는 결정들이 많습니다.”

이어 박 학교장은 “민주정치라고 하는 건 사회 권력 구조를 변화시키는 힘”이라며 “누구도 그들의 입법적 결정을 함부로 침해하는 건 용납되지 않는 게 좋은 사회”라고 덧붙였다.

“입법적 힘, 정치적 힘이 선용 될 수 있는 사회를 만드는 게 민주주의입니다. 그들의 힘을 줄이는 것이 아니라, 그들의 힘을 공익적으로 제대로 발휘하게 해주면 개인 권력은 줄어들게 돼 있어요. 그게 민주주의 권력이 갖는 매력입니다. 부패를 줄이기 위해서도 민주주의에서 정치가 제 힘을 갖게 해야 합니다.”


세명대 저널리즘스쿨 특강은 [인문교양특강I] [저널리즘특강] [인문교양특강II] [사회교양특강]으로 구성되고 매 학기 번갈아 가며 개설됩니다. 저널리즘스쿨이 인문사회학적 소양교육에 힘쓰는 이유는 그것이 언론인이 갖춰야 할 비판의식, 역사의식, 윤리의식의 토대가 되고, 인문사회학적 상상력의 원천이 된다고 생각하기 때문입니다. 2017년 1학기 [사회교양특강]은 홍기빈 박상훈 전중환 김진혁 서남수 김동춘 곽정수 선생님이 맡았습니다. 학생들이 제출한 강연기사 쓰기 과제는 강연을 함께 듣는 지도교수의 데스크를 거쳐 <단비뉴스>에 연재됩니다. (편집자)

편집 : 고륜형 기자

손준수 황금빛 조은비 기자 andrewson88@naver.com

<저작권자 © 단비뉴스 무단전재 및 재배포금지>
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