이재용 삼성전자 부회장의 구속으로 박근혜 대통령 탄핵심판이 뇌물죄 적용에 한 발 더 다가선 상황이다. 국민의 관심이 탄핵안 인용 이후의 고민으로 옮아가는 분위기다. 무엇보다 ‘제왕적 대통령제’에 대한 근본적인 재검토 요구가 거세다. 국회 헌법개정특별위원회를 중심으로 대통령에 집중된 권력을 국회로 분산하는 것을 골자로 개헌논의가 관심을 모으는 이유다. 하지만, 권력구조만 바꾸는 개헌은 권력을 대통령에서 국회로 옮기는 것에 불과하다는 비판 또한 만만치 않다. 선거제도 개혁이 우선 돼야 한다는 지적이다. 지난 15일 국회 의원회관 제8 간담회실에서 진행된 ‘선거법 3대 개혁’ 토론회에 다녀왔다. 3대 개혁안은 ▲18세 투표권 및 유권자 표현의 자유 보장 ▲연동형 비례대표제 도입 ▲대통령·지자체장 결선투표제다. ‘민의를 반영하는 선거법 개혁 공동행동’과 국회시민정치포럼(대표: 진선미 의원, 홍익표 의원, 이정미 의원) 주최다.

OECD 34개 회원국 중 33개 나라 18세 선거권

지난 13일 국회 앞에서 선거연령 18세 인하 촉구농성이 막을 올렸다. 농성에 참여 중인 배준호 정의당 부대표(33)는 “시민의 기준을 성숙과 미성숙으로 나눌 수 없으므로 18세 선거권은 당연한 시민의 권리”라며 “청년들의 정치 참여율 저조를 걱정하는데, 고등학교 때부터 정치적 토론을 장려하고 사회에 대한 관심을 높여야 한다”고 인하의 당위성을 내세운다.

윤소하 정의당 의원은 “OECD 34개 회원국 중 한국을 제외한 33개국이 18세 이하로 선거권 연령을 규정한다”며 “선거연령을 18세로 낮추라고 농성까지 해야 하느냐”고 안타까움을 나타낸다. 전 세계 200여 개 나라 중 147개국이 18세에 선거권을 준다. 연방제 국가인 미국, 독일의 몇몇 주, 도시는 심지어 16세부터 주민투표, 지방선거에 참여할 수 있다. 한국도 지난 2013년 국가인권위원회가 ‘선거권 연령기준 관련 의견표명’ 결정문을 통해 선거권 부여범위를 확대하는 것이 민주주의 원리에 부합한다고 밝힌 바 있다. 이어 2016년 8월 중앙선거관리위원회는 18세 선거권을 포함하는 정치관계법 개정의견을 국회에 냈다.

윤 의원은 “18세 청소년이 정치적 판단력이 미숙하다는 것은 과학적이지 못한 주장”이며 “고3 교실을 정치판으로 만들어선 안 된다는 주장이 오히려 미숙한 발언”이라고 18세 선거권에 대한 두 가지 오해를 짚었다. 그는 “미국 청소년들은 초등학교에서부터 민주당과 공화당의 공약을 놓고 토론한다”며 “정치적 판단력 미숙을 우려한다면 오히려 제도를 경험하도록 해 사회문제에 더 많은 관심을 두고 토론하도록 만들어야 한다”고 목소리를 높인다.

류홍번 한국YMCA전국연맹 정책기획실장은 “현행 법체계상 18세 이상이면 납세와 국방의 의무를 지우고 공무원 임용, 운전면허 취득 및 결혼도 가능하다”며 “일부 정당이 이를 반대하는 것은 당리당략적으로 보는 것이라고 할 수밖에 없다”고 날을 세운다. 병역법, 국가공무원법 등 타 법률 연령규정과의 관계 등을 고려할 때 선거권 연령을 현행보다 낮추는 것이 바람직하다는 논리다.

지난 10일 여야는 선거연령을 18세로 낮추는 방안을 논의했지만, 이견만 확인하는 수준에 그쳤다. 조성대 한신대 국제관계학부 교수는 “유럽은 15세부터 정당가입이 허용되고 유소년 정치캠프를 통해 정치 교육을 받기도 한다”며 “정치권은 우리 청소년들이 얼마나 민주주의적으로 교육받고 있는지 진지하게 고민해야 한다”고 꼬집는다.

정치적 표현의 자유 보장 위해 선거법 개정 필요

류홍번 실장은 “촛불민심이 ‘적폐청산’을 요구하고 있다"며 “50, 60년대 권위주의 정부 시절 비판적 목소리에 재갈을 물리도록 만들어진 낡은 선거법을 개정하는 것이 적폐청산의 시작”이라고 지적한다. 대통령 한사람 바뀐다고 정치가 변하지 않는다. 무능하고 부패한 정치인이 양산되는 구조가 선거법과 관련돼있기 때문이다.

헌재에서 탄핵이 인용되면 60일 이내에 조기 대선을 치른다. 문제는 이럴 경우 박근혜 정권 심판 등을 주장하는 촛불시위자 상당수가 선거법 위반으로 처벌받을 수 있다는 점이다. 조성대 한신대 국제관계학부 교수는 “참여연대 보고서 ‘2000-2010 선거 시기 유권자 수난사’를 보면 선거법 위반사례 33건 중 90조 1항과 93조 1항 위반 사례가 가장 많다”라며 “선거법을 개정하지 않으면 촛불시위자 몇십, 몇백만이 선거법 위반으로 처벌받는 사태가 올 수 있다”고 경고한다. 지난 2010년 5월 전쟁반대 및 용산참사 관련 피케팅, 2010년 지방선거 당시 4대강 반대 피케팅 및 4대강 관련 사진전 등에 선거법 90조 1항이 적용됐다.

조 교수는 대안으로 “선거운동에서 할 수 없는 것을 나열하고 그 외의 것은 자유롭게 할 수 있는 ‘네거티브’ 방식으로 개정하자”는 제안을 내놓는다. 이어 “후보자 비판·지지 금지 규정(93조 1항)이 폐지해야 할 가장 대표적인 독소조항”이라면서 “선거 6개월 전부터 후보자·정당에 대한 언급을 포괄적으로 금지하고 있기 때문”이라는 이유를 든다.

좌세준 변호사는 “시설물설치금지조항(선거법 제90조)은 ‘선거일 전 180일부터 선거일까지’ 시설물에 의한 정치적 표현을 제한하는 기간이 지나치게 길다”면서 조정이 필요하다고 지적한다. 좌 변호사는 “흑색선전으로 인한 선거의 공정성 저해는 선거운동관리조직 및 선거운동비용에 관한 규제나 허위사실 유포 및 비방행위 처벌로도 그 폐해를 충분히 방지할 수 있기 때문에 선거법 90조는 정치적 표현의 자유를 침해하는 경우”라고 주장한다.

표현의 자유는 주권자가 정치 참여하는 통로

대의제 민주주의는 주권자인 유권자가 사회계약에 의해 자신의 권리를 일정하게 양도한 정치체제다. 표현의 자유가 단순히 개인의 자유에 그치는 것이 아니라 통치권자를 비판함으로써 피치자가 스스로 지배기구에 참여하는 이념을 담는다. 주권자인 국민의 표현이 자유를 통한 정치참여를 최대한 보장해야 하는 이유다.

좌 변호사는 “현행 공직선거법은 정치적 표현의 자유가 가지는 헌법적 의미에도 불구하고 ‘선거의 공정성 확보’라는 명분으로, 유권자가 선거와 관련해 자신의 정치적 의견을 발표하고 교환하는 것을 원천적으로 차단하고 있다”며 “정치적 표현의 자유를 침해하는 위헌적 조항”이라는 발언을 이어갔다.

조 교수 역시 “선거 과정에 대한 유권자의 참여는 정당 및 후보자의 정책 및 자질에 대한 자유로운 평가와 찬반의 목소리를 포함해 정치 영역의 책임성을 향상한다”며 “선거법을 조기 대선 전에 개정해 주권자의 정치참여를 실질적으로 보장해야 한다”고 좌 변호사의 발언과 같은 맥락의 주장을 폈다.

한편 박명호 동국대 정치외교학과 교수는 “올 2월 전국시도교육감협의회 조사에 따르면 선거연령 하향조정에 대해 찬성 50.4%, 반대 41.8%로 나타났다”며 “정치관계법 합의처리 전통을 가진 정치권이 국민적 의견이 극명하게 엇갈리는 사안을 조기 대선 전에 통과시키기는 어려울 것”이라고 회의적 의견을 냈다. 박 교수는 “유권자 표현의 자유 보장과 관련해 우리 선거법은 수요자인 유권자보다 공급자인 정당과 후보가 강조된 측면이 있다”며 “‘선거의 공정성과 기회 균등’의 원칙을 지키면서 ‘선거운동의 자유화’로 나아가야 한다”고 덧붙였다.

87년 체제는 국민 의사를 정치과정에 담지 못해

이날 토론회에 참석한 정계, 학계, 시민사회단체인은 현행 선거제도가 국민의 대표성을 갖지 못한다는 공통된 문제의식을 보였다. 김종철 연세대 법학전문대학원 교수는 “87년 체제의 한 축을 이루는 소선거구제 국회의원 선거제도는 민주주의의 근본가치인 국민 대표성보다 지역 대표성을 과중하게 반영한다”며 “지역주의 선거문화에 따른 국회의 정부 견제력 약화와 자본에 의한 정치가 대의민주주의의 위기를 가져왔다”고 지적한다.

김 교수는 “87년 체제의 문제가 대통령제의 폐단을 위주로 논의돼왔지만, 오히려 의회가 주권자인 국민의 의사를 정치과정에 반영하지 못 하는 문제가 더 크다”고 강조한다. 의회가 대통령과 행정부를 견제할 수 있는 검찰 개혁, 국정원 개혁 등 제도 개혁을 소홀히 해 국정통제장치가 제대로 작동하지 못했다는 설명이다.

이언주 더불어민주당 의원은 “민주국가가 되기 위해서는 권력구조, 선거제도, 정당구조 3가지가 중요하다”며 “선거제도가 바뀌면 정책 경쟁이 치열해져 정당도 바뀐다”고 지적한다. 이 의원은 “대통령제에서는 ‘대통령당’과 ‘반대당’으로 이합집산하기 때문에 연합정치가 작동하지 않는다”며 “소수당도 연합정치를 통해 정부에 참여할 수 있는 길이 열려야 한다”고 주장한다.

김경진 국민의당 의원은 “인구 5천만은 적지 않은 수이고, 대통령 한 사람의 의사결정에 맡기는 시스템은 맞지 않는다”며 “연동형 비례대표제를 도입하면 대한민국이 합리적으로 갈 것이기 때문에 비례대표 공천 시스템을 체계화해 당내 민주화를 고민할 때”라고 제안한다.

표의 등가성 대변 못 하는 한국의 ‘병립형 비례대표’

연동형 비례대표제는 정당이 얻은 득표율에 따라 전체 국회의석을 배분하는 제도다. 예를 들어, 국회의 총 의석이 100석, 지역구가 50개가 있다고 가정하자. A 정당이 ‘정당 투표’로 얻은 득표율이 30%, 지역구 20명이 당선됐다면, A 정당은 총 의석 100개의 30%인 30석을 확보한다. 그중 20석은 지역구 의원에게 돌아가고, 나머지 10석은 A 정당의 비례대표 후보가 채운다. 연동형 비례대표제의 장점은 정당이 얻은 득표율에 따라 전체 의석을 배분해 표심을 공정하게 반영할 수 있다는 점이다. 독일, 뉴질랜드 등이 연동형 비례대표제 국가다.

우리는 ‘병립형 비례대표제’다. 국회의원 300명 중 지역구에서 253명을 뽑고, 나머지 47명을 비례대표로 뽑는다. 이에 따라 득표율과 의석 점유율이 비례하지 않아 ‘표의 등가성’을 실현하지 못한다는 지적이다.

하승수 비례민주주의연대 공동대표는 “대한민국 국회의 구성은 국민의 평균적인 모습과는 거리가 멀다”며 “20대 국회의원 당선자의 평균연령은 55.5세로 2030세대 국회의원은 3명뿐”이라고 꼬집는다. 이어 “국회의원 평균재산은 40억 원이 넘고 여성 국회의원 비율은 17%로 세계평균인 23%보다 낮다”며 “국회가 다양한 계층을 대변하지 못 하는 것은 지역구 소선거구제를 중심으로 한 선거제도 때문”이라고 풀어준다.

지난 2015년 2월 중앙선거관리위원회는 국회의원 선거제도를 연동형 비례대표제로 바꿀 것을 제안했다. 국회에서도 소병훈 더불어민주당 의원, 박주현 국민의당 의원에 이어 박주민 더불어민주당 의원까지 총 3건의 연동형 비례대표제 도입법안을 발의한 상태다.

연동형 비례대표제는 국회의원 정수 확대문제로 이어진다. OECD 국가 평균 국회의원 수는 인구 10만 명당 1명이다. 김경진 의원은 “현재 한국 국회의원은 16만 명당 1명”이라며 “국회의원을 늘려 다당제 국가가 되면 소통 통로가 많아져 국민이 행복한 일”이라고 설명한다.

촛불민심이 정치공학에 희생되지 않으려면

“아이리스 영은 보편주의, 보편적 관점이 만약 특권집단의 이익을 정당화한다면, 그리고 대다수 관점이라는 미명 하에 억압받는 집단의 관점이 부분적이거나 편파적이라고 부정당한다면, 이를 부정의 한 것으로 보고 폐기해야 한다고 주장한 바 있습니다. 정의는 제도화된 지배와 억압에 도전하면서 이질적인 시민이라는 비전을 제공하고 집단의 차이를 인정하며 긍정하는 것이기 때문입니다. 민주주의 국가는 사회적 약자들, 억압받는 자들의 목소리와 관점을 효과적으로 인정하고 대변할 수 있는 메커니즘을 제공할 의무가 있습니다. 이를 통해 비로소 약자들은 자기 조직을 구성하고 자신들의 삶에 긍정적 영향을 미칠 정책을 직접 제안하고, 부정적 영향을 미치는 정책에는 거부권을 행사할 수 있게 됩니다.”

이나영 중앙대 사회학과 교수는 영국의 정치철학자 아이리스 영을 인용해 “사회적 약자들의 존재에 대한 실질적 인정, 공정한 분배, 동등한 참여를 이루기 위해 연동형 비례대표제가 하나의 작은 출발점일 될 것”이라며 촛불광장 이후 대한민국이 나아가야 할 방향을 짚는다.

광장의 정치는 정치권의 탄핵소추 가결을 계기로 제도권으로 흡수되고 있다. 양동규 민주노총 정치위원장은 “한국사회는 맞닥뜨린 경제위기, 군사적 위기, 정치의 위기를 극복하기 위해서는 박근혜 탄핵 이후의 변화를 국민이 직접 고민하고 요구해야 한다”고 강조한다.

박근혜-최순실 국정농단 사태의 근본 원인은 권력 독점이다. 김진욱 변호사는 “60, 70년대의 어려운 상황에서는 자원 동원이 필요했고 그 과정에서 중앙집권체제가 작동했을 수도 있으나, 현재는 사회 발전을 가로막고 있다”며 분권화의 필요성을 제기한다. 김 변호사는 “결선투표제가 없는 선거제도 하에서는 사람 중심으로 정치세력이 형성되기 때문에 정당이 발전할 수 없다”고 지적한다.

결선투표제 도입으로 승자 독식 시스템 벗어나야

현행 선거제도는 ‘승자독식’ 시스템으로 30%대의 득표율만으로도 대통령에 당선될 수 있다. 안용흔 대구카톨릭대 정치외교학과 교수에 따르면, 대통령선거 투표율을 고려해 재계산한 노태우, 김대중, 이명박 전 대통령의 전체 유권자 수 대비 득표수는 각각 32.6%, 31.97%, 30.52%에 불과했다. 국민 1/3에도 못 미치는 소수 국민을 대표하는 후보가 대통령으로 당선돼 행정부 전체를 장악해 나라를 통치하는 상황이다.

추혜선 정의당 의원은 “현행 선거제도가 정당을 ‘캠프정당’으로 만들고 있다”며 “군소정당이 살아남을 수 없는 구조”라고 지적한다. 추 의원은 “결선투표제는 진보 정당의 명운이 달린 문제이고, 국회입법조사처의 자문에 따르면 공직선거법 개정을 통해 도입할 수 있다”며 결선투표제 도입 의지에 방점을 찍는다.

채이배 국민의당 의원은 “각 정당의 후보가 정치공학적 연대의 압박에 시달리지 않고 자기 목소리를 내기 위해서 결선투표제가 도입돼야한다”며 “1, 2등 후보가 2차 선거를 치를 때 나머지 후보의 도움을 받아야 하기 때문에 네거티브 선거운동도 고쳐질 것”이라고 단언하며 조기 대선 전 결선투표제 도입을 위해 최대한 노력하겠다는 의지를 밝힌다. 홍세화 장발장은행장은 6월 항쟁 이후 민주화의 열망 속에서 치러진 김대중-김영삼 후보 단일화 문제를 예로 들며 “결선투표제가 불필요한 적대성을 해소해주고 모든 후보가 자신의 정책으로 경쟁할 수 있을 것”이라는 전망을 한다.

백가쟁명식으로 쏟아지는 국민주권 실현의 선거법 개정 제안들. 하지만, 유력 대선 후보자들은 조기 대선 전에 시간이 없다는 말만 기계적으로 되풀이한다. 그렇게 많은 시간이 필요한 작업이라면 지금부터라도 진지하게 논의를 시작해야 하는 것 아닌가 하는 주장이 설득력을 얻는다.

편집 : 황두현 기자