국책사업이 대선 공약으로 등장하며 학문적 기초와 원칙이 무너졌다. 4대강 이야기다. 홍종호 서울대 환경대학원장은 지난 10월 16일 세명대 저널리즘스쿨에서 '4대강 사업과 재자연화 논쟁'을 주제로 특강을 하면서 국책사업이 어떻게 정치논쟁으로 전락하는지 이야기했다. 그는 4대강사업을 되돌아보며 비용편익분석의 정치 도구화를 지적했다. 비용편익분석은 어떤 안을 실현하는 데 필요한 비용과 그에 따라 얻어지는 편익을 평가해 그 안의 채택 여부를 결정하는 방법이다. 

MB의 한반도대운하와 4대강사업

4대강사업의 정식 명칭은 '4대강살리기사업'이다. 4대강사업 이전에 '한반도대운하사업'이 있었다. 2006년, 이명박은 서울시장직을 그만두고 대통령 선거에 출마하며 한반도대운하사업을 들고 나왔다. 통일 이후까지 고려해 한반도 전체 강을 운하로 연결하겠다는 거대 계획이다. 

대운하사업은 낙동강과 한강, 금강과 영산강 등을 이어 부산에서부터 장기적으로는 북한까지 내륙수운으로 한반도를 연결한다는 구상이다. 핵심은 경부운하인데 경부고속도로처럼 한강과 낙동강을 연결하는 경부운하를 만들겠다는 것이다. 한강과 낙동강을 가로막는 소백산맥에는 터널을 뚫어 수로를 건설한다. 대운하사업이 환경단체와 시민의 반발에 부딪히자 이명박 정부는 한강, 낙동강, 금강, 영산강의 4대강살리기사업으로 이름을 바꿨다.

나에게 자연은 무엇인가?

"여러분에게 자연은 무엇입니까?" 홍 원장은 이런 질문을 던지며 경제학에서 자연을 바라보는 3가지 관점을 소개했다. 주류경제학에서 자연은 '이용의 대상'이다. 우리가 필요한 대로 활용하면 된다. 홍 원장의 전공인 환경경제학에서 자연은 '관리의 대상'이다. 이는 다분히 인간중심적이지만 자연을 관리하지 않고 무분별하게 파괴하면 그것이 결국 인간의 경제활동을 제약할 수도 있기 때문에 합리적이지 않다고 생각하는 쪽이다. 생태경제학에서는 자연을 '보전의 대상'으로 바라본다. 그는 자연을 그동안 어떻게 생각해왔는지, 앞으로는 어떻게 생각할 건지 스스로 묻는 시간을 가졌으면 좋겠다고 말했다.

그는 댐 건설을 두고 벌어진 미국 사례를 소개했다. 1967년 미국 남부 테네시 강 유역에 텔리코 댐(Tellico Dam) 건설이 시작됐다. 댐이 한창 지어지던 1973년 테네시 대학의 어류학자 데이빗 에트니어 교수가 이 지역에서만 사는 '스네일 다터(snail darter)'를 발견했다. 댐을 건설하려면 수문을 닫고 물을 채워야 하는데 이 지역의 데이빗 에트니어 박사는 댐이 지어지면 물고기가 멸종할 수 있다고 판단했다. 그는 멸종 위기 보호법령에 따라 공사를 중지해야 한다는 소송을 걸었다. 3년에 걸쳐 1, 2, 3심까지 갔다. 

한국에서는 지금까지 한번도 없었던 판결이 내려졌다. 세 번 다 원고 승소 판결이 난 것이다. 그동안 댐 건설은 계속 진행돼 왔다. 1978년 미 연방대법원이 고등법원의 원고 승소 판결을 확정짓는 시점에는 공사가 거의 마무리된 상태였다. 수문을 닫고 물만 채우면 되는 상황까지 왔지만 대법원 판사들은 6 대 3으로 판결을 확정지었다. ‘비용이 얼마나 들든 종의 멸종은 막아야 한다’(halt species extinction whatever the cost)는 것이었다. 

판결은 내려졌지만 당시 미국은 개발 욕구가 여전히 클 때였다. 결국 79년 텔리코 댐에 관한 예외 조항을 명시한 에너지법령이 미 의회를 통과했다. 댐 건설을 그대로 진행시키라는 것이다. 텔리코 댐은 수문을 닫고 수몰시켰다. 흥미로운 건 스네일다터가 멸종하지 않았다는 점이다. 옆 강으로 물고기를 이동시켰는데 생존한 것이다. 

"거기까지만 들으면 결과적으로 댐 건설도 됐고, 물고기도 살았고, (입법부가 예외조항 두기는 했지만) 소송도 이겼으니 다 괜찮게 된 거 아니야라고 생각할 수 있어요. 재밌는 건 80년 대 레이건 행정부 때 텔리코 댐에 관한 사후평가작업을 했어요”

누구도 책임지지 않고, 평가하지 않는 4대강

홍 원장이 주목한 건 텔리코 댐 건설에 관한 사후평가 작업이다. 연방정부 차원의 평가 결과 텔리코 댐 건설은 결과적으로 잘 된 사업이 아니었다. 경제학의 비용편익분석 결과 애초에 댐을 건설할 비용으로 다른 곳에 국민 세금을 투자하는 게 훨씬 합리적이었다는 '자기 반성'이 섞인 연방 보고서(federal report)가 나왔다. 보고서에는 정식으로 '이 사업은 우리가 잘못 결정한 사업이었다'라고 쓰여 있다. 

"엄청난 자기 반성이죠. 이런 보고서를 미 행정부가 공개했다는 건데, 우리나라 정부의 의사결정에 주는 시사점이 굉장히 많다고 생각해요. 누구나 미래를 다 예측할 수 없고, 올바르게 예측하기 힘들고 선의의 결정을 내렸어도 그게 잘못된 결정일 가능성도 있을 수 있죠. 중요한 것은 사후에라도 잘못을 인정하고 ‘다시는 이런 식의 잘못된 의사결정을 하지 말아야겠다’며 타산지석으로 삼는 보고서를 냈다는 거예요. 이는 정책의 개선과 선진화를 가져올 수 있는 굉장히 중요한 거름이 되는 거죠."

홍 원장은 우리 정부의 의사결정에서 이 부분(자기 반성)이 부족하다 말했다. 누구도 책임을 지지 않고, 누구도 평가하려고 하지 않는다는 것이다. 그는 "4대강사업뿐 아니라 다른 정책에서도 이런 일들이 계속 반복되고 있다"며 경제학을 하면서 정부정책에 관해 평가를 많이 하는데 90년대 이후로 크게 개선되지 않는 거 같다고 말했다. 그는 "정부가 더 나아지려면, 국민 세금을 좀 더 형평성있게 효율적으로 사용하려면, 이에 관한 근본적인 고민과 반성, 개선이 필요하다”고 강조했다. 

국책사업 따라 달라지는 비용편익분석

초대형 국책사업을 벌일 때 정부는 편익은 키우고 비용은 줄이려 한다. 문제는 이것이 대선공약으로 등장했을 때다. 2006년 당시 이명박 대통령 후보는 5천톤짜리 배가 지나갈 수 있도록 산과 산 사이에 수로를 만들겠다고 했다. 

"산으로 들어가려면 5천톤짜리 배를 산 위로 끌어올리는 거대 엘리베이터를 만들고 수로를 통해 산속으로 들어가서 산속을 관통해서 낙동강이 나오면 다시 엘리베이터로 이 배를 내려서 낙동강에 내려가게 만들겠다고 한 사업이에요. 지금 들으면 완전히 저 인간 미쳤나 하는 건데, 당시 이걸 공약으로 내세웠을 때 상당한 지지가 나왔다는 거예요. 우리 국민들은 진지하게 '그럴 수 있겠네'라고 생각했구요. 이런 게 광기구나 하는 생각이 들 정도였어요." 

결국 500만표 이상이라는 역대 최대 표 차이로 이명박이 당선됐다. 홍 원장은 한반도대운하와 4대강사업의 경제성 평과 결과를 설명했다. 비용 대비 편익 비율은 1.0을 넘어야 경제성이 있는 것으로 분석한다. 한반도대운하에 관해 당시 정부는 결과값으로 2.3을 말했다. 반면 홍 원장은 0.05~0.28로 분석했다. 

"너무 극과 극이어서 완전히 미친 짓이라 생각했어요. 그런데 실제 4대강사업은 22조2천억원이 들었어요. 중간에 배가 들어갔다 나오는 수로도 없고 배를 올렸다 내렸다 하는 갑문도 없어요. 그런데도 22조가 들었는데 놀라운 건 2.3을 제시할 때 소요되는 비용이 14조라고 했다는 거예요. 14조원이면 수로까지 만들고 엘리베이터도 만들고 5천톤짜리 배가 지나갈 수 있도록 한다고 했어요. 그래서 나온 수치입니다, 2.3이." 

홍 원장은 당시 기자들이 2.3과 0.05라는 결과값을 똑같은 비중으로 다뤘다며 언론을 비판했다. "'어느 교수는 2.3으로 얘기했다. 어느 교수는 0.05라고 한다'는 식으로 기사들이 나왔는데 이게 객관적인 건지, 그렇게 쓰는 게 맞는 건지 잘 모르겠어요." 단순한 숫자 전달이 아닌, 숫자 뒤에 담긴 의미를 분석하고, 비판하고 평가하지 않았다는 지적이다.

한국판 스네일다터는 흰수마자

홍 원장은 지난 2011년 시민단체가 낸 4대강사업 취소 소송에 증인으로 두 차례 출석했다. 1심은 모두 패소하고 낙동강 항소심에서 그는 “낙동강과 한강의 4대강사업은 경제성이 없다”고 증언했다. 정부측은 비용편익분석을 하지 않았지만, 그는 별도로 분석해 0.16 정도 결과를 도출해 법원에 제시했다. 이 값을 두고 정부측 변호사는 “개인이 수행한 검증되지 않은 연구 결과가 일반에 공개됨으로써 국민을 혼란케 한 것에 책임을 느끼지 않나요”라고 질문했다. 주심판사는 홍 원장에게 “증인, 답변할 필요 없습니다”라고 하더니 이어서 “저 증인은 아무도 도와주지 않아도 혼자 결과를 발표했는데 당신들은 이 사업을 하면서 막무가내로 집행하고 실제 연구는 하나도 안 하고, 예타도 안 하고 무책임하지 않냐”며 피고측 변호인을 쏘아붙였다고 한다.

그는 내심 판결을 기대했지만, 결국 1심과 같은 원고 패소였다. 판결문은 “피고가 국가재정법을 위반했다”는 내용으로 시작했다. ‘예비타당성조사를 하지 않으면 국가재정법 입법 취지에 정면으로 반한다’는 홍 원장의 발언이 그대로 추가됐지만 “보의 설치가 거의 완성됐고, 준설 역시 대부분 구간에서 완료돼 이를 원상회복한다는 조치는 국가재정의 효율성은 물론 기술·환경침해적 측면에서도 심각한 문제를 야기할 것으로 예상된다”는 내용이 결정적이었다. 이는 원고의 청구에 이유가 있더라도 처분 등을 취소하는 것이 공공복리에 적합하지 않다고 판단될 때 내리는 ‘사정판결’이었다.

홍 원장은 “텔리코 댐의 판결과 정면으로 반한다”면서 “텔리코 댐 판결은 완공이 됐는데도 미국 연방대법원이 ‘그래도 안 돼’라고 한 경우다”라고 덧붙였다. 텔리코 댐 건설로 멸종 위기를 맞은 스네일다터와 4대강사업으로 멸종위기를 맞은 흰수마자는 유사한 상황에 놓여있다. 그는 “미국은 스네일다터를 살리기 위해 법적투쟁을 해서 승소까지 했는데 한국은 단 한 번도 승소하지 못했다”면서 “우리나라 법원에서는 한 번도 흰수마자 보존을 위해 이 사업은 공사를 중지해야 한다고 내린 판결은 없었다”고 말했다.

비용편익분석에 관한 오해와 진실

사상 최악의 댐으로 평가받는 영주댐은 비용편익분석만 놓고 봐도 부적합한 사업이다. 영주댐 건설은 4대강 본류사업은 아니지만, 4대강 연계사업이었다. 댐을 건설해야 존재감을 얻는 수자원공사와 4대강사업이 시기적으로 절묘하게 맞아떨어져 추진됐다. 홍 원장은 “영주댐 편익을 계산해보면 90%가 봄에 물이 없을 때 ‘환경유지용수’로 수질오염을 예방하는 기능”이라며 “4대강 사업에서 낙동강을 6m 깊이로 파고 보를 만드니 물이 차고 넘쳐 지금은 하천유지용수가 필요 없어졌다”고 덧붙였다. 비용편익분석만 면밀히 이루어졌다면 낭비되지 않았을 재원이다.

보 해체 비용편익분석은 ‘해체비용’과 ‘유지보수비용’으로 비교대상을 단순하게 설정할 수 있다. 보를 해체할 때 소요되는 비용은 해체비용이고, 얻어지는 편익은 유지관리비를 아끼는 것이다. 그는 “비교해보니 전체적으로 유지관리비가 더 많이 들었다”면서 “보를 그대로 두자는 생각은 유지관리비에 관한 이해 부족에서 오기도 한다”고 말했다. 그는 해체비용과 유지관리비 외에 얻어질 편익으로 수질개선과 생태계 보전 등을 제시했다.

4대강 준설 과정에서 무자비하게 파낸 모래도 편익의 한 축을 담당한다. 낙동강은 6m 깊이로 파내 피해가 가장 심하다. 그는 “낙동강의 본류가 태백산맥에서 시작해 부산 근처로 빠져나간다”면서 “태백산맥의 물줄기가 끊임없이 모래를 싣고 내려온다”고 말했다. 위에서 서서히 끌고내려오는 모래를 보가 막아버리니 강 모래톱은 황폐해지고 독성있는 풀들이 강변을 뒤덮었다. 그는 “만약 인공적으로 모래를 가져와 채우면 생태보존을 위한 비용일 텐데 낙동강은 위에서 모래를 끌고 내려오는 특성이 있어서 생태학자들은 ‘강은 원래대로 돌아올 것’으로 본다”고 말했다. 사실 모래톱 복원은 비용편익분석에 포함되지 않았다. 홍 원장은 “우리가 비용편익분석을 할 때 생태계 복원의 편익은 하한값”이라고 말했다.

문재인 정부의 4대강

4대강사업이 끝난 지 6년이 흘러 본격적으로 4대강 재자연화 논의가 진행됐다. 지난 2018년 11월 정부는 환경부 산하 4대강 자연성회복을 위한 조사·평가기획위원회 및 전문위원회를 만들었다. 홍 원장은 민간위원장을 맡았다. 기획위원회는 보 개방 영향 모니터링과 비용편익 등을 분석해 보 처리 방안을 제시하고, 공론화 과정을 거쳐 국가물관리위원회에 상정해 확정하는 계획을 세웠다. 보 처리 방안이 경제적으로 타당한지 검증하고 숙의하는 과정이 핵심이었다.

그런데 지난 2019년 1월 29일 홍남기 부총리가 24조원 규모의 사업들의 예비타당성조사를 면제한다고 발표했다. 홍 원장은 “우리가 기획위원회 만들어서 예타 방식으로 해서 강 2개에 설치된 5개 보의 해체가 타당한지 아닌지 국민을 설득하자고 청와대에 얘기했고, 청와대가 인정했고, 환경부가 인정해서 한참 하고 이때가 결과가 나올 막바지인데 정부가 ‘우린 예타 안하겠다’고 얘기했다”며 “정말 여러분 말을 빌리자면 꼭지가 돌았다”고 말했다.

예비타당성 조사는 정부의 대규모 재정이 투입되는 사업의 정책적 의의와 경제성을 사전에 검증하는 제도다. 그는 “돈은 들어가는데 나오는 게 과연 얼마나 있는지를 경제학적으로 정확히 분석해서 타당성이 없으면 하지 말자는 것을 예타조사라고 한다”고 설명했다. 

홍 원장은 “비용편익분석이 정치화하는 것이 문제”라고 말했다. 국책사업이 대선 공약으로 등장하고 정치적 논쟁으로 전락하면서 경제적으로 가치를 분석하고 검증하는 학문의 기초가 무너졌다. 그는 “비용편익분석은 과학이라기보다 예술에 가까운지도 모른다”고 말했다. ‘작가의 의도가 선하다면 아름다운 작품이 만들어지겠지만 반대로 작가의 의도가 불순하다면 작품에 관한 미래의 평가는 부정적일 수밖에 없다’. 그는 12년 전 본인이 한 언론사 칼럼에서 한반도 대운하 사업을 비판하며 쓴 말을 인용했다. 몇 년이 흐른 지금 4대강사업과 자원외교가 혈세 낭비로 평가받는 것과 크게 다르지 않다.

편집 : 김병준 PD